嘉兴市园林绿化养护管理问题与对策

围绕市委市政府提出的“全力打造具有国际化品质的江南水乡名城”的目标，借鉴杭州园文局、上海绿化管理局和周边有关地市的先进经验做法，全面梳理和分析我市园林绿化养护管理现状及短板，对标高质量精细化要求，提出下一步提升我市园林绿化管养水平的意见建议。

一、嘉兴市园林绿化养护管理现状和存在问题

根据2017年城建统计年报数据，嘉兴市区建成区面积为126平方公里，城区人口约为83万人，建成区绿化覆盖率37.8%，绿地率36.4%。市区已建成公园绿地约1300公顷，人均公园绿地面积约15㎡，生态绿道约500公里。2006年成功创建成为国家园林城市。但由于体制机制局限、要素保障不力等原因，造成园林绿化养护管理中暴露出一些问题和短板，亟待解决。

（一）管理体制不顺

1．管理主体多元交叉。嘉兴市区绿化建设与管理的行业管理职能涉及建设、水利、交通、农经等多个部门。各部门依照条线法律法规、规章制度各自分头实施绿化建设与管理。具体园林设施养护，按区块分市、区两级；按条线分涉及建设、交通、水利、农经、嘉城集团、嘉服集团、嘉源集团等部门；各区又根据实际工作需要将养护责任分解至区执法、国有企业、街道等。各行业和部门之间、市与区之间的城市绿化行业理念认识、执行标准、管理机制不尽相同，绿化建设与管养水平参差不齐，导致绿化整体建设和养护品质不高。

2．行业管理支撑不足。市园林市政局作为园林绿化行业主管部门，同时又负责市区二环内公共绿地具体养护管理工作，总管护面积达212公顷，处于“既是裁判员、又是运动员”的尴尬境地；相关规章制度的不健全，导致园林市政局作为行业主管部门，很难从源头去把控园林绿化项目的具体实施，没有依据对水利、交通、嘉城、嘉服、嘉源等有关部门单位牵头实施的绿化项目方案进行审批把关。

3．园林绿化质监缺失。根据住房城乡建设部印发的《园林绿化工程建设管理规定》（建城[2017]251号）要求，“园林绿化工程竣工验收应通知项目所在地城镇园林绿化主管部门，城镇园林绿化主管部门或其委托的质量安全监督机构应按照有关规定监督工程竣工验收，出具《工程质量监督报告》，并纳入园林绿化市场主体信用记录”。我市目前还未设立专门的绿化质监机构，全市也无条件委托第三方质监，园林市政局由于人手短缺，园林绿化工程质量监管难以落实。

（二）管理机制不畅

1. 考核体系粗放。嘉兴市区绿化养护目前已基本实现市场化管理，相关考核制度也在逐年优化，但整体考核体系粗放，具体表现为考核标准不一且结果运用不力。水利、交通、嘉城、嘉服、嘉源等部门单位的管养区域，未纳入市统一监管考核体系，全市没有统一的管养考核标准；行业管理部门对市属三个区的绿化考核结果仅占城管办城市综合管理考核指标体系中4分，考核结果对各区几乎没有促动；各区基本没有开展自行考核，导致各区养护监管被动低效、整改力度不足、专业指导意见难以落实，养护单位至今没有形成自巡查自整改的主动管理模式。

2. 规章制度不足。近年来我委连续组织出台《嘉兴市区绿化养护标准和考核办法》等规范性文件，但与杭州、上海等城市相比，我市的城市绿化建设管理相关规章制度建设明显不足，导致涉绿监管缺少制度依据，对城市绿化建设成果管控力度不强。另外，我市尚未出台《绿化养护定额》，养护经费标准缺失导致各区养护投入不足，拟出台相关考核办法和奖惩机制却无章可循。

（三）要素保障不力

1. 管养经费严重短缺难以实现精细化管理目标。目前，市区绿化养护经费基本由市、区两级财政部门负责。我市一直没有建立养护经费的科学增长机制，市园林局直管的中环内绿化养护经费一直在每年/㎡5元左右，三个区园林设施养护经费是每年㎡约4元。养护经费与上海、杭州相比差距较大，只有杭州的50%（普通绿化10元/㎡每年），上海的40%（普通绿化12元/㎡每年以上），难以保障基本的养护效果，更难满足逐年提升的精品化管理要求。

2. 监管方式传统低效不能满足城市管理需求。目前，行业管理中的市域涉绿数据调查、统计分析、反馈复查和考核通报等重要监管流程全部依靠人力手工进行。养护监管方面，现有监管力量难以覆盖到市区上千公顷的公园绿地，抽查发现的问题依靠手工开具整改通知单下达整改任务，工作效率低下；养护单位的巡查记录、养护记录、整改记录只能定期上报，未能实现实时的监督及反馈。人手紧缺与行业管理、监督管理工作面广量大之间的矛盾亟待通过建设全市绿化信息管理平台加以改善。

3. 专业人员与行业管理要求严重不匹配。市级园林部门工作人员仅5人，职能涵盖专项规划组织编制、各类创建指导预审、日常养护巡查考核、市场监管信用评价、指导方案竣工备案、标准规范制定出台等行业日常管理任务；区级园林部门几乎没有专职工作人员。管理人员忙于各项事务性工作，行业管理粗放，有些领域几乎缺失。园林养护行业从业人员年龄老化、青黄不接现象明显，专职院校毕业的年轻技术人员不愿意从事园林养护行业，现有园林技师、技术工人数量难以满足园林行业精细化养护要求。近年来我委连续组织建设讲坛、各类园林技术培训班、现场讲解高研班等，全市绿化从业人员技术水平虽有大幅度提升，但园林从业人员整体技术水平不高、一线作业经验不足、操作程序不规范等仍是普遍现象。

4. 绿化监督与执法力度不够。近年来，嘉兴市虽然建立了网格化数字城管、啄木鸟行动（嘉兴市区环境卫生曝光管理系统）、“最美嘉兴·微动全城”、市长电话、110应急联动和信访报送等多个社会监督曝光平台，但由于缺乏奖惩激励机制和强有力的反馈落实机制，导致平台功能逐年弱化，群众参与主动性和积极性不高，社会监督作用未充分发挥。同时绿化监督管理与行政执法两张皮，管理单位无执法权，执法单位不管理，一些园林绿化设施反复受损现象长期存在，得不到有效治理。

（四）市场活力不足

1．低成本管养导致市场缺少竞争机制。我市园林绿化设计、建设、养护资金投入水平在全省均处于中下游，难以吸引国内外知名设计院、高水平施工单位和高技术养护单位加入嘉兴市场。低成本的管养经费还导致企业不重视园林养护市场，本地园林企业形成以施工为主，养护为辅的经营格局，难以培养出专业的园林养护企业。园林企业接单后以低成本运作方式维持资金平衡，园林养护市场优胜劣汰的竞争机制失灵。

2．诚信评价体系不完整导致市场活力不足。2017年住建部取消园林企业资质，我市创新建立了园林企业信用评价管理平台，平稳完成园林企业行业管理由资质时代向诚信时代的过渡，通过人员、技术、机械、苗木储备能力和诚信经历等因素来评价园林企业综合水平，满足市场招投标的要求。但同时也存在对新兴和中小型企业发展推动力不足的问题，一些专项技术实力强劲、具有创新意识的中小型企业难以对老牌大型企业产生差异化的竞争优势，缺少鲶鱼效应；与建设、施工质监、养护考核等其他管理手段的联动尚未建立，体系不完整，没有形成良性互动机制。企业的积极性创造性激发不足。

二、沪杭经验借鉴

（一）上海市

上海市绿化养护按照属地管理原则，由市级部门负责全市绿化行业监督管理，各区负责辖区具体绿化监督管理任务。各级管理部门专业技术力量强；绿化养护实行部分“市场化”管理，部分公园养护由转制企业承担，重要公园仍保留了事业编制的公园管理处和稳定的技术管理操作队伍。建立了较完整的园林绿化法律法规和考核评分体系，上海市绿委办负责全市绿化养护考核；经费保障充足，年平均养护费为12元/㎡，精品核心养护区为20-40元/㎡；在老城区立体绿化和绿化景观提升工程评选中引入以奖代补机制，充分发动各类主体的参与积极性和主动性，促进行业市场活力；定期组织开展国际国内大型花事竞赛活动，园艺技术基础和水平逐年精进。（详见附件）

（二）杭州市

杭州绿化养护按照属地管理原则，由市园文局负责全市绿化行业监督管理，各区负责辖区具体绿化监督管理任务。各级管理部门专业技术力量强；绿化养护实行部分“市场化”管理，部分公园养护由转制企业承担，重要公园仍保留了事业编制的公园管理处和稳定的技术管理操作队伍。建立了较完整的园林绿化法律法规、考核评分体系和信息化管理平台，杭州市园文局负责全市绿化养护日常考核和“双最”排名办法；经费保障充足，年平均养护费为10元/㎡，精品核心养护区为20-50元/㎡，且建立了考核经费奖惩机制，充分激发主动性和行业市场活力；定期组织开展各项节日庆典和花事竞赛活动，园艺技术基础和水平逐年精进。（详见附件）

三、我市园林绿化养护管理破题改革建议对策

针对我市园林绿化多年来存在的短板及问题，参考沪杭及浙江省有关地市先进经验和做法，经分析研究结合嘉兴实际，提出以下改革建议对策。

（一）理顺管理体制

1. 明确市、区及条线绿化管理职权。一是按照属地管理原则，将具体管养事权下放至三个区，市级园林部门负责行业管理、监督、指导、考核工作。按照人随事走、费随事转原则，调整相应的人员编制，明确市、区两级财政经费保障机制，确保区级部门有人管事、有钱办事。二是按照“建管分离、管罚合一”原则，将园林市政设施的养护管理职能调整至综合执法局，实现管理与执法工作的统一，构建大城管格局，提高管理和执法效率。

2. 统筹多行业绿化建设与管理。一是充分发挥城区绿委办统筹协调职能实现“六统筹”，即统筹规划、建设、管理、考核、通报、奖惩机制，将分散在建设、水利、交通、农经等不同行业部门绿化建设与管理职能进行有机整合，形成由线到面的全方位的统一管理模式。二是制定完善标准规范，出台覆盖全市公共绿化建设管理养护有关工作的规范、标准和导则，指导管理人员和养护人员开展绿化建设与管养工作。三是建立多部门联审制，实现全市公共绿化规划设计、施工图审查、施工质监、竣工验收、养护移交及长效管理全程闭环监管，有效解决主体多元交叉和设计建设管理水平不高的问题。

3. 建立健全绿化监管职能。一是成立嘉兴市园林绿化技术和质量监督指导站，建立健全园林绿化工程的质量及安全监管体制和机制，从专业监管力量上切实保证绿化规划设计、施工质监、竣工验收和长效养护实现专人专制、闭环管理，从根本做到标准化、规范化和精品化；三个区同步设立绿化办或绿化指导站，充实专业技术人员走入一线管理岗位,统筹管理各区绿化工作；二是建立绿化养护工程监理管理制度，主管部门通过政府购买服务方式委托第三方监理单位协助监督养护质量，有效补充专业管理力量不足，加强绿化工程质量监督管理。

（二）创新管理机制

1. 建立科学有效的绿化养护管理考评机制。一是建立考核排名通报和奖惩机制，修改完善全市绿化养护标准、考核办法和考核细则等文件，建章立制定规则。成立专项考核小组，由城区绿委办牵头组织财政、园林、执法、水利、交通等相关部门和有关专家成立专门的考核小组，每季度定期开展对各类绿化监管主体的专项考核；通过 “最优最差” 双最评选树立典型，推动园林式居住区（单位）创建并纳入对街道社区的有关考核，激活街道社区及广大群众参与园林绿化建设及管护的活力。二是强力应用考核结果，排名结果与经费、目标任务考核和企业诚信评价全面挂钩。排名结果抄送市委、市政府主要领导并在媒体公开通报，将考核结果纳入市政府对各区年度工作目标考核和有关负责人的政绩考核；建立对养护企业的经费和市场信用评价奖惩机制，连续末位企业限制进入养护市场，奖优罚劣清市场。

2. 创新搭建园林绿化数字化管控系统。一是调查梳理摸家底，由市园林部门委托第三方对全市绿化成果的发展状况、园林设施建设情况进行全面、持续的测绘和评估，并在此基础上建设园林绿化数字信息系统，辅助规划编制和各项决策工作。二是建立健全数字化管控系统，在基础数据信息系统的基础上搭建绿化养护管控系统，逐步实现涉绿数据调查、统计分析、整改派单、反馈复查和考核通报等重要监管流程的高效管理，大力提升我市园林绿化养护管理效率。

3. 出台标准图集确保建设效果。一是制定工作程序，明确规划设计方案把关、现场质量标准控制和竣工验收整改标准控制的工作程序，确保依照程序、统一标准、高效推进各有关项目高质量建设。二是出台印发范例图集，针对“绿城花海”专项涉及的精品公园、口袋公园、精致节点、立体花箱、景观道路、生态绿道和彩化片林七大建设工程的分项规范、标准或优秀范例出台印发专业图集，快速应用于全市绿化建设指导工作。

（三）保障管理到位

1. 加强政策和执法保障。一是加快绿化立法，全面系统的梳理全市绿化各项法律法规和规章制度，结合嘉兴实际制定我市的城市绿化管理条例，并配套制定各项管理制度，覆盖城市绿化建设与管理的方方面面，形成完整的制度体系，做到有法可依、有章可循。二是加强涉绿执法，城管执法部门加强依法执法，对于占绿毁绿行为加强巡查发现和处罚执行。三是城管网格化监控公共绿地全覆盖，公园绿地是重要的城市公共活动空间，强化运用数字监控平台，让城管的眼睛伸到公园绿地的各个角落，辅助巡查监管。

2. 建立管养经费增长机制。一是建立养护经费科学增长制度，把市民群众关心的开放式老住宅区绿化、屋顶绿化、城市的借地绿化纳入城市公共绿化经费保障范畴，确定现状绿地养护面积和等级；出台基础绿化面积所需的养护经费增长制度，充分考虑物价增涨、人工工资升高和提升改造后绿地养护等级升高等多项客观因素，合理评估科学增长。二是建立每年新接收的绿地养护费参标补加制度，按照当年养护定级标准，审核新增绿地面积并追加必须的养护经费；三是设立每年提升改造专项经费，围绕中心城市品质提升有关要求，有计划的对低等级绿地进行改造提升，改造后提升绿地养护等级。

3. 加强社会公众参与度。一是建立志愿服务和社会监督机制，加强绿化法律法规宣传教育，对故意破坏、损毁绿地的行为进行曝光，及时受理群众举报，接受公众、媒体监督；二是加强多部门联动宣传，多举措强化管理，联合宣传部、文明办、街道社区、志愿者进行劝导、宣传和教育。三是建立正负曝光机制，加强正面宣传和负面适度曝光，引导社会各界参与城市绿化的维护管理，提高全民爱绿护绿意。

（四）培育市场主体

1. 强化诚信评价结果运用。进一步科学合理的改善诚信评价体系，扶持专业园林养护企业和专业技术、创新能力较强的中小型园林企业发展，促进大企业进一步做大做强，形成良好的市场竞争机制。

2. 加强智库支撑。在充分利用我市原有园林绿化专家库的基础上，持续引入省部级高水平、多专业特长的专家组建智库，重大公建项目从设计咨询阶段重点把关，开展培训、现场指导等工作，提升本地园林设计和施工单位技术水平。