摘要：因历史原因，镇村违法建筑存量仍然较大，使得“环境脏乱差”现象在镇村一级显得尤为突出，以成为制约镇村建设发展的难点问题。结合嘉兴推进“三改一拆”工作实际，总结了镇村违法建筑产生的原因、特点和危害，从政策、处置、历史遗留和涉违群体等方面分析了推进镇村违法建筑治理工作面临的问题。最后从方法论的角度出发，提出了推进镇村违法建筑治理的新思路、新模式，具体包括突出三大工作重点、处理好六个方面的关系、落实七大具体举措、建立三大长效管理机制等。

关键词：违法建筑 治理 镇村建设

违法建筑是藏污纳垢的“污染源”，是各类安全隐患的“着火点”，也是损害公平秩序产生社会问题的“病根子”。2013年以来，我市大力开展“三改一拆”行动，全市累计拆除各类违法建筑面积5200多万平方米，拆改出土地面积6万余亩，拆出了发展空间，改出了美丽环境，促进了民生改善，推动了转型升级。但是，因历史原因，镇村违法建筑存量仍然较大，使得“环境脏乱差”现象在镇村一级显得尤为突出。这种现象既破坏城乡规划和镇村长远发展利益，又影响景观环境和居民生活，既是老百姓关注的热点问题，又是制约镇村建设发展的难点问题。

一、镇村违法建筑产生的原因和特点

根据《城乡规划法》第64条和65条的规定，只要在镇规划区和村庄规划区内，未取得相关规划许可的，就可以认定为镇村违法建筑。与城市违法建筑相比，镇村违法建筑的产生的原因和特点都更加复杂。

（一）镇村违法建筑产生的原因

1、经济利益驱使。近年来，随着镇村建设的快速发展，镇村结合部、工业开发区以及各类市场周边的大量土地被征用，不少企业在此安家落户、谋求发展，吸纳了数量众多的外来劳动力。一些单位或居民为了增加收入来源，利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮违法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金。还有部分人希望通过违法建设造成既成事实，获取更多的面积，想在拆迁中得到更多的经济补偿。如秀洲区洪合镇，因羊毛衫市场该镇涌入了7.1万外来人口，而该镇户籍人口只有2.1万人，外来人口的大量涌入产生了大量的租房需求，据该镇初步排摸，其建筑面积超过110平米以上的违建出租房就达到52.2万平方米。

2、法律意识淡漠。现有法律法规对违法建筑的惩处只有拆除和罚款等手段，违法成本低，违法收益高，使得部分单位、居民存在侥幸心理，采用彩钢棚等低成本建筑材料进行私搭乱建。还有的单位、居民在原有建筑基础上改扩建房屋，或认为面积不大，不影响他人，属轻微违法，法律责任较轻；或图省事，不愿办理手续或手续办不下来。

3、管理措施不力。第一，我市镇一级普遍缺少规划专业人员，规划管理力量薄弱，镇村规划相对滞后，可是社会经济发展日新月异，镇村发展变化较快，镇村规划与镇村发展的矛盾日益突出。第二，镇村一级执法力量薄弱，在我市2015年实施综合执法改革之前，镇村一级甚至都没有统一的执法队伍，造成镇村违法建筑的失控、失管。第三，乱搭建情况比较严重的地方，村、社区的第一道关往往没有把好，也没有及时向有关职能部门反映；村、社区在制止乱搭乱占行为中又缺乏管理权，不能及时把问题解决在萌芽状态。

4、历史因素造成。一是在改革开放初期，重视发展经济，不少单位和个人修建了建筑进行经营，加之当时对法律法规不健全，因此不少建筑缺少相关证照，却一直留存至今。二是我市经济发达，大量外来人员涌入“淘金”。一部分人由于文化低，无技术专长，生活水平很低，一般没有固定的居住地。他们有的利用荒废破旧房屋进行乱搭乱建，在真空地带聚集，以拣垃圾为生，在搭建的简易窝棚周围堆放垃圾，久而久之便聚集了大量的无业人员；有的在城郊租地种、养殖，他们私自利用租地搭建窝棚，形成一个聚居地；有的利用对破旧房屋和闲置空地的管理松懈，在城郊占地为牢，企图达到长期占有的目的。这些人员聚居形成一定规模后，治理难度很大。

（二）镇村违法建筑的特点

镇村违法建筑的形成是多方面的因素造成，呈现出如下特点： 第一，建设的无序性。主要是不按照规划进行建设，或一哄而上，各自为政，危害公共安全。第二，种类的多样性。这主要是依据违法建筑的不同标准进行分类。依是否建设完成，分为在建违法建筑、已建成违法建筑两类；依违法建筑存在的期限，分为临时性违法建筑、长期性违法建筑两类；依违法建筑形成的时间段，分为历史遗留违法建筑、新建违法建筑两类。第三，成因的多元性。这里既有历史的因素，又有社会的因素，既有经济因素，又有部门管理因素。第四，违建主体的复杂性。实践中，单位和个人均可以成为违法建筑的实施主体，包括了国有企业、私营企业、行政事业单位，也包括了居民、个体工商户，涵盖面较广。同时，由于企业破产、撤销、合并、变更等因素，违法建筑的主体也在不断发生变更。

二、镇村违法建筑产生的危害

大量违法建筑的存在，对镇村建设发展等各方面产生了不利后果。

（一）直观的影响了镇容村貌

违法建筑破坏了镇村规划，不具有合法的规划手续，随意搭建，甚至破坏了生态环境，与镇村规划发展目标相违背，破坏了镇村形象，制约了美丽镇村建设健康有序发展。

（二）隐性的带来了安全隐患

由于违法建筑的手续不全，追赶工期，设计、施工难以保证，存在建筑质量安全隐患。同时，违法建筑要尽可能扩大建筑占地面积，导致间距、 安全通道不符合规定，消防隐患极大。

（三）间接的增加了不稳定因素

一是违法建筑存在安全隐患威胁居民的财产和生命安全；二是违法建筑基于经济利益诉求，缺乏配套相关配套设施，公共安全难以保证；三是违法建筑大多由外来人口居住使用，违建业主只关注经济利益，无形中造成了社会管理难题。如，如平湖新埭镇2015年66.7%的重大火情、53.4%的环保投诉、100%的群体性劳资纠纷，发生在违法建筑密集的低小散企业。2016年该镇通过低小散企业违法建筑拆违，全镇重大火情、环保投诉、群体性劳资纠纷同比分别下降90%、80%、90%，维稳成本显著降低。

（四）实质上损害了公平正义

有的人依靠违法建筑取得较为丰厚的经济收益，其示范效应刺激了人们神经，扭曲了人们的心态，导致采取相似的行为去投机，歪曲了对勤劳工作、合法致富等社会普遍认同的价值观念。同时，部分人通过违法建筑牺牲社会公众的公共利益来谋取个人私利，严重破坏了社会正义；相应的，政府对违法建筑的拆除也带来了社会资源的巨大浪费。

（五）根本上挑战法律权威，影响政府形象

一些人在经济利益的驱动下建设违法建筑，对法律和政府公告置若罔闻，不断违反法律规定，甚至藐视，极大的影响了法律的权威。此外，镇村集体资产经营中也容易滋生违法建筑，引发集体资产流失，存在较大的廉政风险点。如平湖市新埭镇一集体土地违法码头堆场，在整治清退原有业主之后，由村集体回收，并办理完善相关审批手续，整治前，其年租金仅为0.5万元，整治后，通过公开拍租，年租金高达73万元。

三、推进镇村违法建筑治理工作面临的问题

（一）政策方面的问题

一是政策制定的标准问题。从整体推进上看，全市应当出台统一的政策，以便于工作部署和全面开展。但从实际情况看，由于各地经济建设和社会发展水平的不同，不同的镇村之间的资金实力、整治能力差距较大，在整治的过程中又不能搞“一刀切”。二是规划引领的时效性问题。镇村规划的编制时间跨度一般较长，甚至在不同的阶段由于现状、机遇、政策的变化而需要经历多轮次的修改，往往造成很长时间内镇村建设项目的审批无规可依，容易导致违建现象的发生。三是拆后利用的政策难突破。拆出的土地，大部分属于非建设用地。按照国土的相关规定，如要进行再次开发利用，必须报批农转用手续，占用耕地的还要履行耕地占补平衡义务。在目前年度新增建设用地指标十分有限、耕地占补平衡十分困难的情况下，如果政策上不突破，很难有效开发利用这些空置的拆后土地。

（二）处置方面的问题

主要是依法处置认定繁、程序长、执行难。从认定看，一方面违法建筑形成原因复杂，往往是一个建筑违反多部法律法规，涉及多个法律法规执行主体，易造成“部门踢球”、“法律真空”；另一方面镇村房屋用途改变随意性较大，户主可以在生产附属用房、出租房、养殖棚舍、小作坊之间根据需求随时改变房屋用途，导致认定较为困难。从程序看，对违法建筑的认定到处置完毕，往往要经过较长的法定时间和多个程序，不利于“第一时间发现、第一时间处置”，加上不少违建隐蔽性较强，拆的速度赶不上建的速度。从执行看，由于关系到切身利益，在一个区域同类违建较多的情况下，当事人观望情绪较重，不愿主动“自拆”，而基层政府“助拆”、“强拆”力量不足。

（三）拆违历史遗留问题

主要有两类：一是前期罚款处罚过的违法建筑。改革开放以来，我市曾开展过几轮大规模的违法建筑整治行动。因当时历史条件限制，有些地方对部分违法建筑进行了罚款处罚，出现了以罚代拆、违建长期存在的情况。而违法建筑大多建设不规范、质量差、寿命短，经过这么多年后，这些违法建筑大都破损严重，有些甚至已经闲置，已经严重影响安全和景观，但地方政府仍然很难处置。二是镇（街道）或部门认可过的违法建筑。因历史条件限制或当时政策法规的限制，部分违法建筑是镇（街道）、有关部门默认甚至鼓励的，如农村违建养殖棚舍、工业园区的企业违建等，这些违建目前也很难得到有效处置。

（四）涉违特殊群体问题

与“三改一拆”密切相关的特殊群体主要有两类：一是困难群体。这部分当事人的违法建筑多数用于解决基本生活问题或用于出租取得经济来源，“拆违”后若不能妥善解决好这部分人的基本生活和经济来源问题，容易引发各类社会问题。二是外来人员。我市大量外来务工人员，多数是就近租住或活动在旧住宅区、旧厂区、城中村和违法建筑里，这些地方是违法犯罪高发的集中区域。大量“违建”被拆后，外来人口的居住问题如不能得到有效引导，也会影响社会的和谐稳定。

四、推进镇村违法建筑治理的对策建议

（一）在认识上保持强势推进势头

省委夏宝龙书记提出，“三改一拆”行动，要狠下一条心再干五年，拆出一片新天地，绝不能把脏乱差、违法建筑带入全面小康。同时，省委、省政府要求“十三五”时期县县实现基本无违建，建成基本无违建省。这为我市推进镇村违法建筑治理、建设美丽镇村提供了难得的可乘之势。要继续保持强势推进、乘势而上的势头，增强攻坚克难、勇于破局的信心。要以一以贯之的态度，不抱任务观点，对镇村违法建筑有多少拆多少、不留死角，同时坚决避免“拆大不拆小、拆民不拆官、拆穷不拆富、拆明不拆暗”等社会不公问题。

（二）在工作上突出三个重点

1、把改和拆作为一个整体，统筹制定措施方案。要把“三改一拆”与改善群众居住环境结合起来，按照“宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建”的原则，突出民生导向、生态导向，把拆后土地优先安排用于“美丽镇村”建设，满足群众生活需要，提高群众生活质量。

2、以专项拆违为抓手，推进镇村违法建筑治理。通过开展出租房违建、集体资产违建、企业违建、农村生产生活辅助用房等几大专项整治行动予以推进：一是以镇村道路两侧、老旧住宅区、集镇周边区域重点，结合消防、安全隐患排查整治，大力开展开展镇村出租房违建专项整治。二是突出原村部、学校、村办企业和其他镇村出租集体土地上的乱搭建为重点，开展集体资产违建专项整治，坚决杜绝“拆民不拆官”现象，树立政府的公信力和公平正义形象。三是以工业园区内违反消防、安全的违建和镇村落后小企业、小作坊违建为重点，开展企业违建专项整治，改善企业环境，助推企业转型升级。四是开展农村生产生活辅助用房专项整治工作，全面推进超标准、超面积的农村附房拆除工作，加强农村房屋用途管理。

3、以无违建镇（街道）创建为抓手，建立健全镇村违法建筑治理的长效机制。违建镇（街道）要从基层、基础抓起，从无违建道路、无违建河道、无违建小区、无违建村（社区）创建抓起，由点及面、由面成片、稳步推进，通过无违建创建，全面巩固和扩大拆违控违成效，不断增强群众的法制意识、生态意识、社会责任意识和创业创新意识。

（三）在推进中把握六大关系

一是退与进的关系。在“退”的同时，冷静思考，充分论证，“进”什么，如何“进”。二是拆与建的关系。既要推进“拆”，更要高标准规划、高质量建设，按照五十年、一百年不落后的建筑要求建，防止出现十年甚至几年以后又拆的局面。三是旧与新的关系。在“拆”的过程中注意保护、传承、改造，新建的注意特色，防止千建一面。四是近与远的关系。既解决近期的矛盾问题，又要关注长远规划，突出建设管理的长远制度性安排。五是量与质的关系。“拆”了以后，要注意建的质量，防止再建的低水平重复；既要完成拆的量，更要把握稳步推进，确保稳定，让老百姓拥护、得实惠，强调“拆”的工作质量。六是入与出的关系。既要在“拆”中减少投入，防止浪费，又要在“建”中增加产出，能复垦的先拆，能成片的先拆，已基础配套的先拆，将低效用地变为高效用地；不但要把握即期的投入产出平衡，而且要把握远期的投入产出绩效。

（四）在措施上落实七大举措。

1、认定标准分类细化。我市出台了《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》，各县（市、区）也出台了具体的分类处置政策意见，对违反城乡规划法的违法建筑的认定标准和处置办法进行了明确，下一步还要明确违反土地、河道、公路、水污染防治等法律法规的违法建筑的具体认定标准和实施细则。此外，对历史遗留问题也不回避，考虑各县（市、区）的具体情况各不相同，各地对历史遗留问题也要出台因地制宜的妥善处置方案。

2、执法主体依法明确。我市开展了综合执法改革试点工作，违法建筑的认定和处罚职能全部集中到综合执法局，这有利于存量违法建筑拆除工作。下一步要进一步明确执法部门与国土、规划、交通、水利、环保等审批部门在违法建筑防控方面的权责划分，避免出现执法部门与审批部门在新增违法建筑管控上互相推诿扯皮情况的发生。
3、程序设定规范简单。为实现规范执法，制定简明的处置违法建筑工作流程。工作流程主要包括四个部分：首先是职责分工，也就是区域管辖分工和层级管辖分工；其次是措施分类，对停止建设、限期改正、补办手续、强制拆除和没收违法所得等措施进行分类，特别是避免以罚代拆、违建长期存在情况的发生；第三是规范流程，对各种处置措施涉及到的违法认定、陈述申辩、公告、作出决定、送达、执行等执法环节进行流程规范；第四是规范文书，对事先告知书、陈述申辩通知书、公告、决定书、送达回执等要使用的法律文书，制定标准文本。
4、执法机制高效快捷。首先是充分授权，改革综合执法体制，将“拆违”的执法权集中在综合执法部门，解决“条”之间的扯皮问题，推进综合执法重心下移，落实镇（街道）属地责任，避免出现看得见的管不着、管得着的看不见情况的发生。其次是统一受理。开通统一的违法建筑举报平台并对查实的举报信息给予奖励。第三是快速处置。建快速反应机制，对正在施工和新搭建违法建筑的行为，接到举报后及时到现场进行处置,在现场快速确认违法建筑性质后第一时间进行拆除。
5、执法手段灵活多样。以最小比例强制拆除。一方面，紧紧依靠基层组织，以强势的舆论导向、细致的思想工作、完善的配套政策作引导，提高自拆、助拆比例。另一方面，在实际操作中，尽量少用对抗性强的行政措施。实践中尽量多用相对柔性的行政措施，譬如责令限期改正、限期拆除、停止公共服务等，尽量少用强制拆除、限制人身自由、治安处罚等对抗性较强的行政手段。

6、最强力度拔钉清障。不论工作做得如何到位，在“三改一拆”中，总会有少数人抱着既得利益不愿放手，任凭工作人员数十次登门约见，始终闭门谢客，依法强拆成为不可避免的一战，赴深水区、啃硬骨头、铁腕拔钉是“三改一拆”行动不可避免的攻坚战。一方面，对在法定期限内不申请行政复议或行政诉讼，又不履行行政决定的，无论涉及到谁，都坚决启动行政强制程序，依法强制拆除，并作为负面典型宣传报道，形成对“违建”的舆论压力。涉及党员领导干部的，由相关部门组织督促。另一方面，对特殊困难群众，通过低保、帮助就业、廉租房等渠道，用最大的力度帮助解困，真正体现法治为民。同时，结合“三改”助推“一拆”，真正做到有堵有疏、有拆有建。
7、最广范围信息公开。一是公开违建处置政策，将各地出台的相关违法建筑的分类处置政策向社会公开，提供相关法律咨询服务，做到以法服人。二是公示违建情况，对各个违法建筑的认定情况在一定范围进行公示，既接受监督，又教育群众。三是公开处理结果，接受群众监督。四是公开监督电话，对执法主体的行政行为进行约束。

（五）在长效上落实三大机制

1、落实“综合行政执法中队+村委（社区）”查违控违。即综合行政执法中队积极加强与村委（社区）的联系，通过联席会议制向村委（社区）收集信息，并推行一日双巡制、徒步巡查制，防微杜渐，从源头进行控制。具体措施：确定一名综合行政执法中队队员作为第一责任人，联系一个相应的行政村（社区），通过定期、不定期地对所联系村（社区）进行走访，做好政策法规的解释宣传，动态掌握所联系村（社区）最新情况及各类问题的发展趁势，切实做到源头控制违法搭建的产生。

2、推行参与式社会化治理。一方面，实行有奖举报，设立24小时热线电话，接到群众投诉举报时及时统筹处理，对于有效、有价值的非恶意的违法建筑举报人，在保护其个人信息的基础上给予一定奖励，以提高群众打击违法搭建现象的积极性和参与性。另一方面，以招募义工的形式，积极发展志愿者队伍，协助执法部门开展宣传和巡查等工作，提高社会管理水平。此外，执法部门定期对群众公开违法建筑查处和拆除数量，接受群众监督和测评，以不断改进执法水平和质量。

3、开展部门联合执法治理。由综合行政执法、国土资源、规划建设、消防、安监等部门协作，定期不定期地对各地违法建筑情况进行实地监督检查，每月进行一次联席会议，增强各部门之间行动过程中的信息交流及反馈，研究存在的难题及解决办法。